兩會專刊|九三學(xué)社界別提案選登十五：關(guān)于推動老年人意定監(jiān)護制度發(fā)展的提案
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2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》增加有關(guān)于老年成人監(jiān)護的內(nèi)容，在2017 年《民法總則》中以14個條文對監(jiān)護制度進行修訂，但都缺少成人意定監(jiān)護相關(guān)細則和法律解釋。目前，全國僅24個省、市、自治區(qū)設(shè)有“意定監(jiān)護”公證服務(wù)機構(gòu)，有135個公證機構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，累計辦理僅500余例。
一是缺乏監(jiān)護制度法律體系及配套機制。《民法總則》中多為原則性條文，缺少法律細則、司法解釋或程序上給予支持、參考和引用。對意定監(jiān)護合同形式要件、生效時間標準、監(jiān)護監(jiān)督、合同解除、意定監(jiān)護終止等內(nèi)容均未有規(guī)定，也沒有程序性法條對意定監(jiān)護具體流程做出詳實規(guī)范。
二是社會支持和司法援助缺乏參與意定監(jiān)護的動力。《民法通則》中僅規(guī)定監(jiān)護人在未履行監(jiān)護職責(zé)或侵害被監(jiān)護人利益時，須承擔(dān)賠償責(zé)任，沒有規(guī)定在監(jiān)護人履行好監(jiān)護職責(zé)時給予適當(dāng)報酬，沒有規(guī)定監(jiān)護人在因履行職責(zé)遭受侵害或出現(xiàn)損失時予以一定補償。
三是缺乏監(jiān)護人監(jiān)督體系與監(jiān)督機制。《民法總則》中僅規(guī)定有關(guān)個人、組織可以在發(fā)現(xiàn)監(jiān)護權(quán)濫用后向法院申請撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格。但意定監(jiān)護合同生效的前提是本人喪失或部分喪失民事行為能力，一旦監(jiān)護權(quán)設(shè)立，監(jiān)護人即可以干預(yù)本人日常事務(wù)，但此時老年人本人已不能對自己提前選定的監(jiān)護人進行監(jiān)督。
為此，建議：
一、完善成年人意定監(jiān)護法律體系。一是明確的設(shè)立意定監(jiān)護的程序規(guī)定，將設(shè)立意定監(jiān)護強制性公證的形式要件納入法律體系中。二是強調(diào)意定監(jiān)護的民事契約精神，在意定監(jiān)護和法定監(jiān)護發(fā)生沖突時確定監(jiān)護效力權(quán)重。確定意定監(jiān)護合同的書面格式要件；設(shè)定意定監(jiān)護登記制度，確定被監(jiān)護人申請前置條件、合同內(nèi)容范圍界定、老年人意定監(jiān)護合同生效條件及監(jiān)護人主體資格判定等。三是盡早出臺民法總則的司法解釋或司法文件，使相關(guān)工作及時獲得法律依據(jù)。
二、制定意定監(jiān)護行為能力鑒定標準。一是參照司法鑒定隊伍，設(shè)立由專業(yè)技術(shù)人員組成的專家?guī)?，提供民事鑒定，建立意定監(jiān)護當(dāng)事人意思行為能力界定體系。二是設(shè)置鑒定程序，可進行司法鑒定，也可由法院根據(jù)民事訴訟法的特別程序宣告當(dāng)事人為無民事行為能力、限制民事行為能力人，對申請意定監(jiān)護的成年人做出專業(yè)性和權(quán)威性的意思行為能力界定報告，使其協(xié)議生效有法可依、有理有據(jù)。
三、建立多方協(xié)同的意定監(jiān)護機制。一是確立國家兜底原則。進一步完善民法中已設(shè)置的承擔(dān)國家兜底法定監(jiān)護的職能部門監(jiān)護制度，補充設(shè)置監(jiān)護法則，若兜底部門放任或不履行監(jiān)護職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是尊重意定監(jiān)護契約精神，尊重監(jiān)護人責(zé)任、義務(wù)對等和勞動成果，在尊重監(jiān)護合同約定基礎(chǔ)上，參照司法服務(wù)定價，制定收費標準。三是明確監(jiān)護人權(quán)責(zé)，設(shè)定對非近親屬的意定監(jiān)護人，非因監(jiān)護人故意行為造成被監(jiān)護人人身財產(chǎn)損失的免責(zé)條款；監(jiān)護人在因履行職責(zé)遭受侵害或出現(xiàn)損失時予以一定補償；因故意、放任、過失對被監(jiān)護人造成損失的承擔(dān)民事賠償責(zé)任。四是扶持意定監(jiān)護專業(yè)社會組織，加快培養(yǎng)專業(yè)監(jiān)護人才。鼓勵有意定監(jiān)護專業(yè)能力的社會組織可作為輔助監(jiān)護人，為監(jiān)護人提供各類服務(wù)信息；對監(jiān)護人進行培訓(xùn)，提高監(jiān)護能力；參與監(jiān)護人職權(quán)評估，使監(jiān)護人在合適范圍內(nèi)行使權(quán)力。
四、制定意定監(jiān)護監(jiān)督制度。一是確定最小程度干預(yù)原則。最大限度遵從當(dāng)事人意愿，遵從當(dāng)事人合同約定，不隨意對合同約定事項進行干涉；尊重當(dāng)事人隱私，不干擾當(dāng)事人正常生活，使老年人能夠充分利用自己的殘存能力，將對監(jiān)護人的監(jiān)督影響降到最低。二是確定最佳利益保護原則。站在被監(jiān)護人立場上進行監(jiān)督，從各個方面綜合衡量對被監(jiān)護人最有利的選擇。將意定監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)于個人監(jiān)護監(jiān)督權(quán)力協(xié)同設(shè)置，共同發(fā)揮作用。（擬提交全國政協(xié)十三屆三次會議）